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Origine delle merci: chi la dichiara deve poterla provare

Nella dichiarazione in dogana l’origine è un dato che l’impresa afferma e che l’autorità può chiederle di dimostrare. Se la prova non regge, il dazio risparmiato torna dovuto, con l’IVA all’importazione e gli interessi, e la richiesta può arrivare fino a tre anni dopo l’operazione, sette se la contestazione ha risvolti penali.

Quando nella dichiarazione in dogana è indicata un’origine, le autorità doganali possono chiedere al dichiarante di provarla: lo stabilisce l’art. 61, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 952/2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione. Non si tratta di una formalità. Se la prova manca o non regge, il dazio che l’accordo di libero scambio aveva azzerato o ridotto torna dovuto, insieme all’IVA all’importazione e agli interessi, e la notifica dell’obbligazione doganale può arrivare entro tre anni dalla data in cui l’obbligazione è sorta. La buona fede, da sola, non mette l’importatore al riparo. Per l’impresa che compra e vende oltre frontiera, l’origine non è dunque una casella della bolletta doganale: è un fascicolo, da costruire prima dell’operazione e da conservare dopo.

Due origini, due finalità

L’origine non preferenziale è l’origine di diritto comune della merce: serve ad applicare la tariffa doganale comune (con l’espressa esclusione, nell’art. 59 del codice, proprio delle misure tariffarie preferenziali), le misure diverse da quelle tariffarie stabilite da disposizioni dell’Unione specifiche nel quadro degli scambi di merci, come i dazi antidumping, i contingenti e i divieti, e le altre misure dell’Unione relative all’origine. L’origine preferenziale serve invece a una sola finalità: ottenere il dazio ridotto o nullo, e il trattamento non tariffario preferenziale, che un accordo di libero scambio, o una preferenza concessa unilateralmente dall’Unione, riserva ai prodotti che ne rispettano le regole (art. 64). Le due nozioni non coincidono, e un prodotto può avere origine non preferenziale in un paese e, al tempo stesso, non possedere il carattere originario preferenziale richiesto dall’accordo concluso con quel medesimo paese. Confonderle è l’errore più frequente ed è anche il più costoso, perché induce a chiedere una preferenza che non spetta.

Quando la merce diventa originaria

Per l’origine non preferenziale, la regola è nell’art. 60 del codice. Le merci interamente ottenute in un unico paese o territorio sono considerate originarie di tale paese o territorio. Le merci alla cui produzione contribuiscono due o più paesi sono invece originarie di quello in cui hanno subito «l’ultima trasformazione o lavorazione sostanziale ed economicamente giustificata, effettuata presso un’impresa attrezzata a tale scopo, che si sia conclusa con la fabbricazione di un prodotto nuovo o abbia rappresentato una fase importante del processo di fabbricazione». Ogni elemento della definizione ha un peso: la lavorazione deve essere sostanziale, deve avere una giustificazione economica propria e deve avvenire in uno stabilimento effettivamente attrezzato per compierla.

Il dettaglio, però, non sta nel codice ma nel regolamento delegato (UE) 2015/2446, che spesso non viene neppure aperto. L’elenco delle merci interamente ottenute è nel suo art. 31; le regole di lista per prodotto sono nell’allegato 22-01, richiamato dall’art. 32. L’art. 33 nega la giustificazione economica all’operazione quando risulti, sulla base degli elementi disponibili, che il suo scopo era evitare l’applicazione delle misure di cui all’art. 59 del codice, e aggiunge che, per le merci non comprese nell’allegato 22-01, se l’ultima lavorazione non è economicamente giustificata l’origine si sposta sul paese di cui è originaria la maggior parte dei materiali. L’art. 34 elenca poi le operazioni minime che non attribuiscono origine, fra cui «la semplice riunione di parti di prodotti allo scopo di formare un prodotto completo» e «l’apposizione sui prodotti e sul loro imballaggio di marchi, etichette o altri segni distintivi». È il punto che riguarda da vicino chi assembla: in sede di controllo il criterio si riscontra nella distinta base e nel ciclo produttivo, non sulla dicitura stampata sull’imballo.

L’origine preferenziale sta nell’accordo, non nel codice

L’art. 64, paragrafo 2, del codice è esplicito: per le merci che beneficiano di misure preferenziali contenute in accordi conclusi dall’Unione, le norme sull’origine preferenziale «sono stabilite da tali accordi». La regola da rispettare — cambio di voce doganale, tenore massimo di materiali non originari, lavorazione o trasformazione specifica — va quindi letta nel protocollo sulle regole di origine dell’accordo applicabile, prodotto per prodotto e voce per voce. Cambia con l’accordo anche lo strumento con cui l’origine si dichiara: il certificato di circolazione delle merci EUR.1, rilasciato dalle autorità del paese di esportazione; la dichiarazione di origine sulla fattura, che, oltre la soglia di valore fissata dal regime preferenziale (o, se il regime non la precisa, oltre i 6.000 euro per spedizione stabiliti dall’art. 67, paragrafo 7, del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447), può essere compilata soltanto da chi ha ottenuto l’autorizzazione di esportatore autorizzato; l’attestazione di origine, che l’art. 68 riserva all’esportatore registrato nel sistema REX al di sopra della soglia fissata dal regime preferenziale o, in mancanza, dei 6.000 euro per spedizione del suo paragrafo 4. Negli accordi di ultima generazione, inoltre, la preferenza può fondarsi non su un documento del venditore, ma sulla conoscenza dell’importatore: una via che sposta l’intero onere probatorio su chi importa e va scelta con piena consapevolezza delle conseguenze.

La dichiarazione dell’esportatore autorizzato e l’attestazione REX non sono liberamente fungibili: dove l’accordo richiede una dichiarazione compilata da esportatore autorizzato — è il caso dell’area paneuromediterranea — il numero REX non serve, e viceversa. Sono in ogni caso autorizzazioni e registrazioni che si ottengono prima di spedire, non dopo. Chi si muove a operazione avvenuta dipende da ciò che l’accordo ammette in via eccezionale: nell’area paneuromediterranea il certificato EUR.1 può essere rilasciato dopo l’esportazione — entro due anni da questa, secondo le regole rivedute della convenzione — e la dichiarazione di origine può essere compilata successivamente, purché presentata nel paese d’importazione entro due anni dall’importazione; sono però rimedi tipizzati, che presuppongono un fascicolo già completo e non sostituiscono l’organizzazione preventiva.

Il punto debole è la dichiarazione del fornitore

Chi non produce da sé, ma assembla, confeziona o rivende, deve poter dimostrare il carattere originario di ciò che ha acquistato. Lo strumento è la dichiarazione del fornitore: l’art. 61 del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 impone al fornitore che mette a disposizione dell’esportatore o dell’operatore le informazioni necessarie a determinare il carattere originario preferenziale di rilasciare tale dichiarazione, distinta per ciascuna spedizione, nella fattura commerciale, in un bollettino di consegna o in un altro documento commerciale che descriva le merci in questione «in modo sufficientemente particolareggiato per consentirne l’identificazione»; la dichiarazione può essere fornita in qualsiasi momento, anche dopo la consegna delle merci. Negli scambi con l’area paneuromediterranea la dichiarazione deve inoltre precisare il quadro giuridico in base al quale l’origine è stata determinata (regole originarie o regole rivedute della convenzione), e i modelli degli allegati 22-15 e 22-16 richiamati dall’art. 63 sono stati riscritti in questo senso: un modulo compilato sul vecchio schema è, oggi, un modulo incompleto.

Quando le spedizioni sono regolari e si prevede che le merci abbiano tutte lo stesso carattere originario, si ricorre alla dichiarazione a lungo termine del fornitore, che copre più invii. Nel testo oggi vigente dell’art. 62 — sostituito dal regolamento di esecuzione (UE) 2017/989 — la dichiarazione non ha più una durata unica, ma indica tre date: quella in cui è compilata, cioè la data di rilascio; la data di inizio del periodo coperto, che non può precedere di oltre dodici mesi la data di rilascio né seguirla di oltre sei mesi; la data di termine, che non può seguire di oltre ventiquattro mesi la data di inizio. Su questo punto la versione italiana del regolamento riferisce i ventiquattro mesi alla data di rilascio, mentre le versioni inglese e francese e la nota all’allegato 22-16 li riferiscono alla data di inizio, con un periodo coperto che non può comunque eccedere i ventiquattro mesi: è la lettura prudente da seguire. Il fornitore informa immediatamente l’esportatore o l’operatore quando la dichiarazione non sia valida per alcune o per tutte le spedizioni. Le autorità doganali possono poi chiedere all’esportatore o all’operatore di ottenere dal fornitore il certificato d’informazione INF 4, che attesta l’esattezza e l’autenticità della dichiarazione e che la dogana competente rilascia al fornitore entro novanta giorni dalla domanda (art. 64); se il certificato non viene presentato entro centoventi giorni dalla richiesta, la verifica prosegue con la cooperazione fra le dogane degli Stati membri e, in mancanza di risposta entro centocinquanta giorni o in presenza di una risposta priva di informazioni sufficienti, la prova dell’origine rilasciata sulla base di quella dichiarazione viene annullata (art. 66). È qui che i fascicoli si rivelano vuoti: il fornitore ha cambiato ciclo produttivo, non risponde più, oppure non è in grado di sostenere ciò che aveva dichiarato anni prima.

Che cosa accade quando la prova non regge

Il controllo dell’origine avviene di regola dopo l’accettazione della dichiarazione — è il controllo a posteriori dell’art. 48 del codice — e, per le prove preferenziali, si svolge mediante la richiesta di verifica rivolta alle autorità del paese di esportazione. Se la risposta non conferma il carattere originario, o non arriva entro il termine previsto dall’accordo, la preferenza è negata e l’obbligazione doganale viene notificata, senza che l’amministrazione debba accertare quale fosse l’origine reale della merce. Debitore è il dichiarante e, in caso di rappresentanza indiretta, anche la persona per conto della quale la dichiarazione è stata presentata; è debitrice — aggiunge l’art. 77, paragrafo 3, del codice — anche la persona che ha fornito i dati necessari alla dichiarazione, che portano alla mancata riscossione totale o parziale dei dazi dovuti, ed era, o avrebbe dovuto ragionevolmente essere, a conoscenza della loro erroneità. Affidarsi a un rappresentante doganale non esonera dunque da responsabilità, e il fornitore che dichiara il falso non ne è necessariamente estraneo.

Il termine è di tre anni dalla data in cui l’obbligazione è sorta, cioè dall’accettazione della dichiarazione; è esteso, entro l’intervallo fra cinque e dieci anni che il codice rimette al diritto nazionale, quando l’obbligazione nasce da un atto che, all’epoca in cui è stato commesso, era perseguibile penalmente; l’Italia lo ha fissato in sette anni con l’art. 48 delle disposizioni nazionali complementari, allegato 1 al d.lgs. 26 settembre 2024, n. 141. Il termine resta inoltre sospeso in caso di ricorso e a seguito della comunicazione con cui le autorità doganali fanno conoscere al debitore le motivazioni in base alle quali intendono notificare l’obbligazione (art. 22, paragrafo 6, e art. 103). Al dazio si aggiungono l’IVA all’importazione e gli interessi: la maggiore IVA liquidata in sede di revisione resta detraibile dall’importatore che sia l’effettivo destinatario dei beni. Sul termine, l’Agenzia delle entrate, con la circolare n. 35/E del 17 dicembre 2013, applica in via analogica l’art. 60, comma 7, del d.P.R. 633/1972 e ammette la detrazione, previo pagamento di imposta, sanzioni e interessi, al più tardi con la dichiarazione relativa al secondo anno successivo a quello del pagamento: è una posizione di prassi, non il termine ordinario dell’art. 19, comma 1, che è più breve.

Sul versante sanzionatorio si applicano le disposizioni nazionali complementari al codice, contenute nell’allegato 1 al d.lgs. 26 settembre 2024, n. 141. La dichiarazione di un’origine difforme da quella accertata può integrare la fattispecie dell’art. 79, il contrabbando per dichiarazione infedele, punito con la multa dal 100 al 200 per cento dei diritti di confine dovuti. È però un delitto, e come tale richiede il dolo: quando l’autorità giudiziaria non ravvisa una condotta dolosa — l’ipotesi tipica di chi si è affidato alla dichiarazione di un fornitore — si applica in luogo della multa la sanzione amministrativa ridotta prevista dall’art. 96, comma 14. La violazione resta poi nel campo amministrativo — art. 96 delle stesse disposizioni, nel testo introdotto dall’art. 17 del d.lgs. 12 giugno 2025, n. 81 — soltanto quando non ricorra alcuna circostanza aggravante dell’art. 88 e nessuna delle due soglie sia superata: 10.000 euro per il dazio, 100.000 euro per i diritti di confine diversi dal dazio, fra i quali rientra l’IVA all’importazione. Poiché il recupero per difetto di origine investe di regola entrambe le voci, la qualificazione va verificata separatamente per ciascuna.

La buona fede non è una difesa generale

L’art. 119 del codice concede il rimborso o lo sgravio quando, «per un errore delle autorità competenti», l’importo corrispondente all’obbligazione doganale inizialmente notificata risulti inferiore all’importo dovuto, ma a due condizioni cumulative: che l’errore non potesse ragionevolmente essere scoperto dal debitore e che il debitore abbia agito in buona fede. Il paragrafo 3 dello stesso articolo opera nettamente a favore dell’importatore: quando il trattamento preferenziale è concesso in base a un sistema di cooperazione amministrativa con un paese terzo, il rilascio, da parte di quelle autorità, di un certificato che si riveli inesatto costituisce di per sé un errore che non poteva ragionevolmente essere scoperto. La regola cede però quando il certificato si fonda su una situazione fattuale inesatta riferita dall’esportatore, salvo che sia evidente che le autorità di rilascio sapevano, o avrebbero dovuto ragionevolmente sapere, che le merci non avevano titolo alla preferenza. Lo stesso paragrafo aggiunge due precisazioni spesso decisive: il debitore è considerato in buona fede se dimostra di avere agito con diligenza, per l’intera durata delle operazioni commerciali, al fine di assicurarsi che le condizioni fossero soddisfatte; e non può invocare la buona fede se la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso agli importatori che esprime fondati dubbi sulla corretta applicazione del regime preferenziale da parte del paese beneficiario.

La domanda di rimborso o di sgravio va presentata entro tre anni dalla data di notifica dell’obbligazione doganale: lo prevede l’art. 121, paragrafo 1, lettera a). Il termine è prorogato se il richiedente dimostra di essere stato impossibilitato a presentarla per caso fortuito o per forza maggiore (paragrafo 1, secondo comma), ed è sospeso per tutta la durata del ricorso proposto contro la notifica dell’obbligazione (paragrafo 3).

In pratica

L’ordine dei passi è questo, e ciascuno ha un titolare e una scadenza. Primo — l’ufficio commerciale estero, prima della prossima campagna di offerte: censire i flussi e, per ogni prodotto e ogni accordo, individuare la regola di origine applicabile, leggendola nel protocollo dell’accordo e nell’allegato 22-01 del regolamento delegato, non nella prassi aziendale. Secondo — l’ufficio acquisti, entro la scadenza di ciascuna dichiarazione in corso di validità: raccogliere dai fornitori le dichiarazioni scritte, preferendo quelle a lungo termine, e tenere un registro delle date di rilascio, di inizio e di termine, perché a restare priva di dichiarazione è la spedizione che cade fuori dal periodo indicato: per le spedizioni comprese nel periodo la dichiarazione conserva effetto anche dopo che il periodo si è chiuso. Terzo — l’ufficio tecnico, per ogni codice articolo: ricostruire e conservare il calcolo dell’origine, con distinta base, valore dei materiali non originari e prezzo franco fabbrica, perché in sede di verifica viene chiesto il calcolo, non il certificato. Quarto — l’ufficio spedizioni, prima del primo invio verso ciascun mercato: verificare quale prova serve e chiedere per tempo l’autorizzazione di esportatore autorizzato o la registrazione come esportatore registrato.

Quinto — l’amministrazione, con effetto permanente: conservare documenti e informazioni per almeno tre anni a decorrere dalla fine dell’anno in cui la dichiarazione è stata accettata, come impone l’art. 51 del codice, tenendo presente che il paragrafo 2 dello stesso articolo prolunga la conservazione di ulteriori tre anni quando un controllo renda necessario rettificare la contabilizzazione, e fino alla conclusione del giudizio quando sia stato proposto ricorso; poiché il termine nazionale di recupero può arrivare a sette anni, allineare l’archivio al termine più lungo non è prudenza, ma necessità. Sesto — la direzione, quando il dubbio è serio e l’operazione è ripetitiva: chiedere una decisione relativa a informazioni vincolanti in materia di origine ai sensi dell’art. 33 del codice: la decisione vincola le autorità doganali nei confronti del titolare e il titolare nei confronti delle autorità, ha validità di tre anni dalla decorrenza degli effetti e fissa la posizione dell’amministrazione prima dell’operazione, anziché dopo. Settimo — la direzione amministrativa, ed è il passo che vale di più, se l’errore è rilevato dall’impresa stessa: presentare istanza di revisione della dichiarazione prima di avere avuto formale conoscenza di accessi, ispezioni, verifiche o di qualunque attività di accertamento. L’art. 96, comma 13, delle disposizioni nazionali complementari esclude in quel caso le sanzioni amministrative e la confisca, e lascia fermi i soli maggiori diritti, con i relativi interessi. La possibilità viene meno con il primo atto di controllo.

Domande frequenti

La dicitura Made in Italy sulla confezione basta a provare l’origine preferenziale?

No, e sono due piani distinti. L’indicazione dell’origine sull’imballo attiene all’origine non preferenziale e alla disciplina dell’informazione al consumatore; l’origine preferenziale è una qualifica che si acquista solo rispettando la regola di lavorazione dell’accordo applicabile e si prova con lo strumento che quell’accordo prevede. Una merce può legittimamente riportare l’indicazione di origine italiana e non beneficiare della preferenza in un determinato mercato, ove i materiali non originari incorporati eccedano il tenore ammesso dal protocollo.

Il fornitore italiano mi assicura a voce che la merce è italiana: è sufficiente?

No. La conferma verbale non ha alcun valore in sede di verifica: serve la dichiarazione del fornitore nella forma dell’art. 61 del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 e, se il rapporto è continuativo, la dichiarazione a lungo termine del fornitore dell’art. 62. Occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 15 del codice, la presentazione di una dichiarazione in dogana impegna la persona interessata quanto all’accuratezza e alla completezza delle informazioni riportate e quanto all’autenticità, all’accuratezza e alla validità dei documenti allegati: la responsabilità verso l’amministrazione resta dell’esportatore e dell’importatore. Ciò non significa, però, che il fornitore sia sempre fuori causa: l’art. 77, paragrafo 3, rende debitore anche chi ha fornito i dati e sapeva, o avrebbe dovuto ragionevolmente sapere, che erano errati. Sul piano civilistico, la pretesa nei confronti del fornitore che abbia reso una dichiarazione inesatta va comunque disciplinata nel contratto di fornitura, con l’obbligo di aggiornamento immediato che l’art. 62 già gli impone.

La dogana contesta l’origine di operazioni di due anni fa: che cosa si può ancora fare?

Il recupero entro i tre anni è legittimo, ma i mezzi di difesa non sono esauriti. Il controllo si chiude con un verbale di constatazione; dalla sua notifica decorrono trenta giorni per presentare osservazioni e richieste all’ufficio che procede alla revisione della dichiarazione (art. 42, comma 5, delle disposizioni nazionali complementari); è il momento di produrre il calcolo dell’origine, le dichiarazioni dei fornitori e la documentazione del ciclo produttivo, in un termine che è breve. Prima della notifica dell’atto interviene inoltre la comunicazione delle motivazioni prevista dall’art. 22, paragrafo 6, del codice. Dopo la notifica restano il ricorso e, ove ne sussistano le condizioni, la domanda di rimborso o di sgravio entro tre anni. Ciò che non si recupera è il tempo: se il fascicolo dell’origine non è stato costruito quando andava costruito, difficilmente lo si ricostruisce a posteriori.

Sui riflessi dell’imposta sul valore aggiunto negli scambi con l’estero rimandiamo al nostro articolo sul termine per la detrazione dell’IVA; sugli obblighi che accompagnano oggi le merci in dogana, a quello sul meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere; sulle cautele documentali da osservare in caso di controllo, alla nostra guida alle verifiche fiscali.

• Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione (GUUE L 269 del 10 ottobre 2013) — artt. 15, 51, 59, 60, 61, 64, 77, 103, 119 e 121.
• Regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 della Commissione, del 24 novembre 2015 (GUUE L 343 del 29 dicembre 2015) — artt. 57-59 (origine non preferenziale) e artt. 61-68 (dichiarazioni del fornitore, dichiarazione a lungo termine, certificato d’informazione INF 4, esportatore autorizzato, esportatore registrato), allegati 22-15 e 22-16.
• Regolamento delegato (UE) 2015/2446 della Commissione, del 28 luglio 2015 (GUUE L 343 del 29 dicembre 2015) — definizioni richiamate in materia di origine preferenziale.
• D.Lgs. 26 settembre 2024, n. 141 — disposizioni nazionali complementari al codice doganale dell’Unione e revisione del sistema sanzionatorio (G.U. n. 232 del 3 ottobre 2024), in vigore dal 4 ottobre 2024.
• Regolamento di esecuzione (UE) 2017/989 della Commissione, dell’8 giugno 2017 (GUUE L 149 del 13 giugno 2017) — sostituzione dell’articolo 62 del regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447.
• Convenzione regionale sulle norme di origine preferenziali paneuromediterranee, appendice I (GUUE L 54 del 26 febbraio 2013); regole rivedute di cui alla decisione n. 1/2023 del comitato misto (GU L 2024/390 del 19 febbraio 2024) — articoli 18 e 21.