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Origine des marchandises : celui qui la déclare doit pouvoir la prouver

Dans la déclaration en douane, l’origine est une affirmation de l’entreprise que l’autorité peut lui demander d’établir. Si la preuve ne résiste pas, le droit économisé redevient exigible, avec la TVA à l’importation et les intérêts, et la demande peut intervenir jusqu’à trois ans après l’opération, sept ans si l’affaire comporte un volet pénal.

Lorsqu’une origine est indiquée dans la déclaration en douane, les autorités douanières peuvent exiger du déclarant qu’il apporte la preuve de l’origine des marchandises : c’est ce que prévoit l’article 61, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 952/2013 établissant le code des douanes de l’Union. Il ne s’agit pas d’une formalité. Si la preuve fait défaut ou n’est pas probante, les droits à l’importation que l’accord de libre-échange avait supprimés ou réduits redeviennent exigibles, avec la TVA à l’importation et les intérêts, et la dette douanière peut être notifiée dans un délai de trois ans à compter de la date de naissance de la dette. La bonne foi de l’importateur, à elle seule, ne suffit pas. Pour l’entreprise qui achète et vend hors des frontières, l’origine n’est donc pas une simple case de la déclaration : c’est un dossier, à constituer avant l’opération et à conserver après.

Deux origines, deux finalités

L’origine non préférentielle est l’origine de droit commun de la marchandise : elle sert à appliquer le tarif douanier commun — à l’exclusion expresse, dans l’article 59 du code, des mesures tarifaires préférentielles elles-mêmes —, les mesures autres que tarifaires établies par des dispositions de l’Union spécifiques dans le cadre des échanges de marchandises, tels les droits antidumping, les contingents et les interdictions, ainsi que les autres mesures de l’Union relatives à l’origine. L’origine préférentielle ne sert qu’à une seule finalité : obtenir le traitement tarifaire préférentiel — droit réduit ou nul — ainsi que les mesures préférentielles non tarifaires qu’un accord de libre-échange, ou une préférence accordée unilatéralement par l’Union, réserve aux produits qui en respectent les règles (article 64). Les deux notions ne se recoupent pas, et un même produit peut avoir l’origine non préférentielle d’un pays et, dans le même temps, ne pas acquérir le caractère originaire préférentiel exigé par l’accord conclu avec ce même pays. Les confondre est l’erreur la plus fréquente, et la plus coûteuse, car elle conduit à revendiquer une préférence à laquelle on n’a pas droit.

Quand la marchandise devient originaire

Pour l’origine non préférentielle, la règle figure à l’article 60 du code. Les marchandises entièrement obtenues dans un même pays ou territoire sont considérées comme originaires de ce pays ou territoire. Les marchandises dans la production desquelles interviennent plusieurs pays ou territoires sont originaires de celui où elles ont subi « leur dernière transformation ou ouvraison substantielle, économiquement justifiée, effectuée dans une entreprise équipée à cet effet et ayant abouti à la fabrication d’un produit nouveau ou correspondant à un stade de fabrication important ». Chaque élément de la définition a son poids : l’ouvraison doit être substantielle, elle doit avoir une justification économique propre et elle doit se dérouler dans un établissement réellement équipé pour la réaliser.

Le détail, toutefois, ne se trouve pas dans le code mais dans le règlement délégué (UE) 2015/2446, que, bien souvent, on n’ouvre même pas. La liste des marchandises entièrement obtenues figure à son article 31 ; les règles de liste par produit sont à l’annexe 22-01, à laquelle renvoie l’article 32. L’article 33 refuse la justification économique à l’opération lorsqu’il est établi, sur la base des éléments disponibles, que son but était d’éviter l’application des mesures visées à l’article 59 du code, et ajoute que, pour les marchandises non couvertes par l’annexe 22-01, si la dernière ouvraison n’est pas économiquement justifiée l’origine se reporte sur le pays dont provient la majeure partie des matières. L’article 34 énumère ensuite les opérations minimales qui ne confèrent pas l’origine, parmi lesquelles « le simple assemblage de parties de produits en vue de constituer un produit complet » et « l’apposition, sur les produits ou sur leur emballage, de marques, d’étiquettes ou d’autres signes distinctifs similaires ». C’est le point qui touche de près celui qui assemble : lors d’un contrôle, le critère s’apprécie au regard de la nomenclature du produit, c’est-à-dire de la liste de ses composants, et du cycle de production, non de la mention imprimée sur l’emballage.

L’origine préférentielle se trouve dans l’accord, non dans le code

L’article 64, paragraphe 2, du code est explicite : pour les marchandises bénéficiant de mesures préférentielles contenues dans des accords conclus par l’Union, les règles d’origine préférentielle « sont déterminées dans ces accords ». La règle applicable — changement de position tarifaire, teneur maximale en matières non originaires, ouvraison ou transformation spécifique — doit donc être lue dans le protocole sur les règles d’origine de l’accord concerné, produit par produit et position par position. L’instrument de preuve varie lui aussi selon l’accord : le certificat de circulation des marchandises EUR.1, délivré par les autorités du pays d’exportation ; la déclaration sur facture, dénommée déclaration d’origine dans certains régimes, qui, au-delà du seuil de valeur fixé par le régime préférentiel — ou, si le régime ne le précise pas, au-delà des 6 000 euros par envoi prévus à l’article 67, paragraphe 7, du règlement d’exécution (UE) 2015/2447 —, ne peut être établie que par le titulaire d’une autorisation d’exportateur agréé ; l’attestation d’origine, que l’article 68 réserve à l’exportateur enregistré dans le système REX au-delà du seuil fixé par le régime préférentiel ou, à défaut, des 6 000 euros par envoi de son paragraphe 4. Dans les accords les plus récents, en outre, la préférence peut reposer non sur un document du vendeur mais sur la connaissance de l’importateur : une voie qui déplace toute la charge de la preuve sur celui qui importe et qu’il faut choisir en connaissance de cause.

La déclaration de l’exportateur agréé et l’attestation REX ne sont pas librement interchangeables : lorsque l’accord exige une déclaration établie par un exportateur agréé — c’est le cas de la zone paneuro-méditerranéenne —, le numéro REX ne sert à rien, et réciproquement. Dans tous les cas, ces autorisations et ces enregistrements s’obtiennent avant l’expédition, non après. Celui qui s’y prend une fois l’opération réalisée en est réduit à ce que l’accord admet à titre exceptionnel : dans la zone paneuro-méditerranéenne, le certificat EUR.1 peut être délivré après l’exportation — dans un délai de deux ans à compter de celle-ci selon les règles révisées de la convention — et la déclaration d’origine peut être établie a posteriori, à condition d’être présentée dans le pays d’importation au plus tard deux ans après l’importation ; ce sont toutefois des remèdes strictement encadrés, qui supposent un dossier déjà complet et ne remplacent pas l’organisation en amont.

Le point faible : la déclaration du fournisseur

Celui qui ne fabrique pas lui-même, mais assemble, conditionne ou revend, doit pouvoir démontrer le caractère originaire de ce qu’il a acheté. L’instrument est la déclaration du fournisseur : l’article 61 du règlement d’exécution (UE) 2015/2447 impose au fournisseur qui met à la disposition de l’exportateur ou de l’opérateur les informations nécessaires pour déterminer le caractère originaire préférentiel des marchandises d’établir une telle déclaration. Elle est établie séparément pour chaque envoi, sur la facture commerciale, sur un bon de livraison ou sur tout autre document commercial dans lequel la description des marchandises concernées est suffisamment détaillée pour permettre leur identification ; la déclaration peut être fournie à tout moment, même après la livraison des marchandises. Dans les échanges avec la zone paneuro-méditerranéenne, la déclaration doit en outre préciser le cadre juridique au titre duquel l’origine a été déterminée — règles originelles ou règles révisées de la convention —, et les modèles des annexes 22-15 et 22-16 auxquels renvoie l’article 63 ont été récrits en ce sens : un formulaire établi sur l’ancien modèle est, aujourd’hui, un formulaire incomplet.

Lorsque les envois sont réguliers et que l’on s’attend à ce que toutes les marchandises aient le même caractère originaire, on recourt à la déclaration à long terme du fournisseur, qui couvre plusieurs envois. Dans sa rédaction aujourd’hui applicable — l’article 62 a été remplacé par le règlement d’exécution (UE) 2017/989 —, la déclaration n’a plus de durée unique mais indique trois dates : celle à laquelle elle est établie, soit la date de délivrance ; la date de début de la période couverte, qui ne peut être antérieure de plus de douze mois à la date de délivrance ni postérieure de plus de six mois à celle-ci ; la date de fin, qui ne peut être postérieure de plus de vingt-quatre mois à la date de début. Sur ce point, la version italienne du règlement rapporte les vingt-quatre mois à la date d’établissement, tandis que les versions française et anglaise, ainsi que la note de l’annexe 22-16, les rapportent à la date de début, la période couverte ne pouvant en tout état de cause excéder vingt-quatre mois : c’est la lecture prudente à retenir. Le fournisseur informe immédiatement l’exportateur ou l’opérateur lorsque la déclaration n’est pas valable pour certains envois ou pour la totalité d’entre eux. Les autorités douanières peuvent ensuite demander à l’exportateur ou à l’opérateur d’obtenir du fournisseur un certificat d’information INF 4 attestant l’exactitude et l’authenticité de la déclaration, que le bureau de douane compétent délivre au fournisseur dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter de la demande (article 64) ; si ce certificat n’est pas produit dans un délai de cent vingt jours à compter de la demande, la vérification se poursuit par la coopération entre les douanes des États membres et, à défaut de réponse dans un délai de cent cinquante jours ou si la réponse ne contient pas d’informations suffisantes, la preuve de l’origine établie sur la base de cette déclaration est annulée (article 66). C’est là que les dossiers se révèlent incomplets : le fournisseur a changé de cycle de production, ne répond plus, ou n’est pas en mesure d’étayer ce qu’il avait déclaré des années auparavant.

Ce qui se produit lorsque la preuve n’est pas probante

Le contrôle de l’origine intervient en règle générale après l’acceptation de la déclaration — c’est le contrôle a posteriori de l’article 48 du code — et, pour les preuves préférentielles, par une demande de vérification adressée aux autorités du pays d’exportation. Si la réponse ne confirme pas le caractère originaire, ou n’arrive pas dans le délai prévu par l’accord, le traitement préférentiel est refusé et la dette douanière est notifiée, sans que l’administration ait à établir quelle était l’origine réelle de la marchandise. Le débiteur est le déclarant et, en cas de représentation indirecte, également la personne pour le compte de laquelle la déclaration en douane est faite ; est en outre débitrice, ajoute l’article 77, paragraphe 3, du code, la personne qui a fourni les données nécessaires à la déclaration en sachant, ou en devant raisonnablement savoir, qu’elles étaient erronées. Recourir à un représentant en douane ne met donc pas à l’abri, et le fournisseur qui déclare à tort n’est pas nécessairement hors de cause.

Le délai est de trois ans à compter de la date de naissance de la dette, c’est-à-dire de l’acceptation de la déclaration ; il est porté à une durée comprise entre cinq et dix ans, que le code laisse au droit national le soin de fixer, lorsque la dette naît d’un acte qui, à l’époque où il a été commis, était passible de poursuites judiciaires répressives ; l’Italie l’a fixée à sept ans par l’article 48 des dispositions nationales complémentaires, annexe 1 au décret législatif n° 141 du 26 septembre 2024. Le délai est en outre suspendu en cas de recours et à la suite de la communication par laquelle les autorités douanières font connaître au débiteur les motifs pour lesquels elles entendent notifier la dette douanière (article 22, paragraphe 6, et article 103). Au droit s’ajoutent la TVA à l’importation et les intérêts : la TVA complémentaire à l’importation liquidée lors de la révision demeure déductible par l’importateur qui est le destinataire effectif des biens. Sur le délai, l’administration fiscale italienne, dans sa circulaire n° 35/E du 17 décembre 2013, applique par analogie l’article 60, septième alinéa, du décret du président de la République n° 633/1972 et admet la déduction, sous réserve du paiement de la taxe, des sanctions et des intérêts, au plus tard dans la déclaration afférente à la deuxième année suivant celle du paiement : c’est une position doctrinale de l’administration, et non le délai ordinaire — plus bref — de l’article 19, premier alinéa.

Sur le plan des sanctions s’appliquent les dispositions nationales complémentaires au code, contenues dans l’annexe 1 au décret législatif n° 141 du 26 septembre 2024, plusieurs fois retouchée par des décrets correctifs. La déclaration d’une origine non conforme aux constatations peut constituer la contrebande par déclaration inexacte de l’article 79, punie d’une amende de 100 à 200 % des droits dus. Il s’agit toutefois d’un délit, qui suppose l’intention : lorsque le juge ne retient pas l’intention — le cas typique de celui qui s’est fié à la déclaration d’un fournisseur —, une sanction administrative réduite, prévue à l’article 96, alinéa 14, s’applique en lieu et place de l’amende. L’infraction ne demeure ensuite administrative que lorsque aucune circonstance aggravante n’est réunie et qu’aucun des deux seuils n’est dépassé : 10 000 euros pour le droit de douane, 100 000 euros pour les autres droits perçus à la frontière, parmi lesquels la TVA à l’importation. Le recouvrement pour défaut d’origine touchant en règle générale les deux postes, la qualification doit être vérifiée séparément pour chacun.

La bonne foi n’est pas une défense générale

L’article 119 du code ouvre droit au remboursement ou à la remise lorsque, « par suite d’une erreur de la part des autorités compétentes », le montant correspondant à la dette douanière initialement notifiée était inférieur au montant exigible, mais à deux conditions cumulatives : que l’erreur n’ait pas raisonnablement pu être décelée par le débiteur et que celui-ci ait agi de bonne foi. Le paragraphe 3 du même article joue nettement en faveur de l’importateur : lorsque le traitement préférentiel est accordé dans le cadre d’un système de coopération administrative associant les autorités d’un pays tiers, la délivrance par celles-ci d’un certificat qui se révèle incorrect constitue, en soi, une erreur qui ne pouvait raisonnablement être décelée. La règle cède toutefois lorsque le certificat est fondé sur une présentation inexacte des faits par l’exportateur, sauf s’il est évident que les autorités de délivrance savaient, ou auraient raisonnablement dû savoir, que les marchandises ne remplissaient pas les conditions. Le même paragraphe ajoute deux précisions décisives : le débiteur est réputé de bonne foi s’il peut démontrer avoir fait preuve de diligence, pendant toute la durée des opérations commerciales concernées, pour s’assurer que les conditions étaient réunies ; et il ne peut invoquer la bonne foi lorsque la Commission a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis aux importateurs faisant état de doutes fondés quant à l’application correcte du régime préférentiel par le pays bénéficiaire.

La demande de remboursement ou de remise doit être présentée dans un délai de trois ans à compter de la date de notification de la dette douanière (article 121, paragraphe 1, point a)) ; ce délai est prorogé si le demandeur établit qu’il a été empêché de présenter sa demande par un cas fortuit ou un cas de force majeure (paragraphe 1, deuxième alinéa), et il est suspendu pendant toute la durée du recours formé contre la notification de la dette (paragraphe 3).

En pratique

L’ordre des opérations est le suivant, et chacune a un responsable et une échéance. Premièrement — le service export, avant la prochaine campagne commerciale : cartographier les flux commerciaux et, pour chaque produit et chaque accord, identifier la règle d’origine applicable en la lisant dans le protocole de l’accord et dans l’annexe 22-01 du règlement délégué, non dans les habitudes de l’entreprise. Deuxièmement — le service achats, avant l’échéance de chaque déclaration en cours : obtenir des fournisseurs des déclarations écrites, en privilégiant celles à long terme, et tenir un registre des dates de délivrance, de début et de fin, car c’est l’envoi effectué hors de la période indiquée qui reste sans déclaration : pour les envois expédiés pendant la période, la déclaration conserve ses effets même une fois celle-ci close. Troisièmement — le bureau d’études, pour chaque référence : reconstituer et conserver le calcul de l’origine, avec la liste des composants, la valeur des matières non originaires et le prix départ usine, car c’est le calcul, et non le certificat, que l’administration exige lors d’un contrôle. Quatrièmement — le service expéditions, avant le premier envoi vers chaque marché : établir quelle preuve est exigée et demander en temps utile l’autorisation d’exportateur agréé ou l’enregistrement dans le système REX.

Cinquièmement — le service administratif, à titre permanent : conserver les documents et les informations pendant au moins trois ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle la déclaration a été acceptée, comme l’impose l’article 51 du code, en gardant à l’esprit que le même article prolonge la conservation de trois années supplémentaires lorsqu’un contrôle rend nécessaire la rectification de la prise en compte, et jusqu’à l’issue de la procédure en cas de recours ou d’action en justice ; le délai national de recouvrement pouvant atteindre sept ans, aligner les archives sur le délai le plus long relève de la nécessité plus que de la prudence. Sixièmement — la direction, lorsque le doute est sérieux et l’opération répétitive : demander un renseignement contraignant en matière d’origine (RCO) au titre de l’article 33 du code : c’est la décision qui fixe la position des autorités douanières avant l’opération plutôt qu’après. Septièmement — la direction administrative, et c’est l’étape la plus payante, lorsque l’erreur est découverte par l’entreprise elle-même : présenter une demande de révision de la déclaration en douane — la revisione du droit italien — avant d’avoir eu connaissance formelle d’une visite sur place, d’une inspection, d’une vérification ou de toute autre activité de contrôle. Les dispositions nationales complémentaires excluent alors les sanctions administratives et la confiscation, et ne laissent dus que les droits complémentaires et les intérêts. Cette possibilité disparaît avec le premier acte de contrôle.

Questions fréquentes

La mention Made in Italy sur l’emballage suffit-elle à prouver l’origine préférentielle ?

Non, et les deux plans sont distincts. L’indication de l’origine sur l’emballage relève de l’origine non préférentielle et des règles d’information du consommateur ; l’origine préférentielle est une qualité qui ne s’acquiert qu’en respectant la règle d’ouvraison de l’accord applicable et se prouve au moyen de l’instrument que cet accord prévoit. Une marchandise peut légitimement porter l’indication d’une origine italienne et ne pas bénéficier du traitement préférentiel sur un marché donné, dès lors que les matières non originaires incorporées dépassent la teneur admise par le protocole.

Mon fournisseur italien m’assure oralement que la marchandise est italienne : est-ce suffisant ?

Non. Une assurance verbale n’a aucune valeur lors d’une vérification : il faut la déclaration du fournisseur dans la forme prévue à l’article 61 du règlement d’exécution (UE) 2015/2447 et, si la relation est suivie, la déclaration à long terme du fournisseur prévue à l’article 62. Il convient de rappeler qu’aux termes de l’article 15 du code, le dépôt d’une déclaration en douane rend la personne concernée responsable de l’exactitude et du caractère complet des informations qui y figurent ainsi que de l’authenticité, de l’exactitude et de la validité des documents joints : la responsabilité à l’égard des autorités douanières demeure celle de l’exportateur et de l’importateur. Cela ne signifie pas que le fournisseur soit toujours hors de cause : l’article 77, paragraphe 3, rend également débitrice la personne qui a fourni les données en sachant, ou en devant raisonnablement savoir, qu’elles étaient erronées. Sur le terrain civil, le recours contre le fournisseur dont la déclaration se révèle inexacte doit en tout état de cause être prévu dans le contrat de fourniture, à côté de l’obligation d’information immédiate que l’article 62 lui impose déjà.

La douane conteste l’origine d’opérations réalisées il y a deux ans : que peut-on encore faire ?

Le recouvrement dans le délai de trois ans est régulier, mais les moyens de défense ne sont pas épuisés. Le contrôle se clôt par un procès-verbal de constatation, dont la notification fait courir un délai de trente jours pour présenter des observations et des demandes au bureau qui procède à la révision de la déclaration ; c’est le moment de produire le calcul de l’origine, les déclarations des fournisseurs et la documentation du cycle de production, et le délai est bref. Avant la notification de l’acte intervient en outre la communication des motifs prévue à l’article 22, paragraphe 6, du code. Après la notification subsistent le recours et, lorsque les conditions en sont réunies, la demande de remboursement ou de remise dans un délai de trois ans. Ce qui ne se rattrape pas, c’est le temps : si le dossier d’origine n’a pas été constitué à l’époque, il se reconstitue rarement par la suite.

Sur les incidences de la taxe sur la valeur ajoutée dans les échanges avec l’étranger, nous renvoyons à notre article sur le délai de déduction de la TVA ; sur les obligations qui accompagnent désormais les marchandises à la frontière, à celui sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières ; sur les précautions documentaires à observer en cas de contrôle, à notre guide des contrôles fiscaux.

• Règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union (JOUE L 269 du 10 octobre 2013) — articles 15, 51, 59, 60, 61, 64, 77, 103, 119 et 121.
• Règlement d’exécution (UE) 2015/2447 de la Commission du 24 novembre 2015 (JOUE L 343 du 29 décembre 2015) — articles 57-59 (origine non préférentielle) et articles 61-68 (déclarations du fournisseur, déclaration à long terme, certificat d’information INF 4, exportateur agréé, exportateur enregistré), annexes 22-15 et 22-16.
• Règlement délégué (UE) 2015/2446 de la Commission du 28 juillet 2015 (JOUE L 343 du 29 décembre 2015) — définitions auxquelles renvoie la matière de l’origine préférentielle.
• Décret législatif du 26 septembre 2024, n° 141 — dispositions nationales complémentaires au code des douanes de l’Union et révision du régime des sanctions (Journal officiel n° 232 du 3 octobre 2024), en vigueur depuis le 4 octobre 2024.
• Règlement d’exécution (UE) 2017/989 de la Commission du 8 juin 2017 (JO L 149 du 13 juin 2017) — remplacement de l’article 62 du règlement d’exécution (UE) 2015/2447.
• Convention régionale sur les règles d’origine préférentielles paneuro-méditerranéennes, appendice I (JO L 54 du 26 février 2013) ; règles révisées issues de la décision n° 1/2023 du comité mixte (JO L, 2024/390, du 19 février 2024) — articles 18 et 21.