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Debiti fiscali e sovraindebitamento: le istruzioni della circolare 9/E agli uffici

Con la circolare n. 9/E del 21 ottobre 2026 l’Agenzia delle Entrate indica agli uffici come comportarsi quando tra i debiti di una famiglia, di un professionista o di un piccolo imprenditore in sovraindebitamento ci sono imposte non pagate. La prevalenza del debito fiscale non prova, da sola, la colpa grave del debitore.

Con la circolare n. 9/E del 21 ottobre 2026 l’Agenzia delle Entrate ha pubblicato la seconda parte dei chiarimenti sul Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14), dedicata alle procedure di sovraindebitamento e all’esdebitazione. In sintesi:

• per l’Agenzia la colpa grave non si può desumere in modo automatico dalla prevalenza del debito tributario né dal protrarsi dei mancati pagamenti;
• un piano di lunga durata è accettabile se è giustificato dalla convenienza rispetto all’alternativa liquidatoria attestata dall’organismo di composizione della crisi;
• l’esdebitazione rende inesigibili anche i debiti d’imposta e le sanzioni accessorie a quei debiti, ma non libera coobbligati e fideiussori.

Un documento rivolto agli uffici

La circolare, di 144 pagine, segue la n. 5/E del 16 luglio 2026, che aveva trattato tra l’altro la composizione negoziata, il concordato semplificato e il piano di ristrutturazione soggetto a omologazione. La bozza di questa seconda parte era stata posta in consultazione pubblica dal 26 giugno al 24 luglio 2026 e il testo definitivo, come precisa l’Agenzia, recepisce i contributi ricevuti. Secondo il piano annunciato nella circolare 5/E seguiranno altre due parti: la terza sugli accordi di ristrutturazione e sul concordato preventivo, la quarta sulla liquidazione giudiziale e sugli istituti residuali.

Sono commentati gli articoli che il Codice dedica al sovraindebitamento: le disposizioni generali (artt. 65 e 66), la ristrutturazione dei debiti del consumatore (artt. 67-73), il concordato minore (artt. 74-83), la liquidazione controllata (artt. 268-277) e l’esdebitazione (artt. 278-283). La circolare fornisce istruzioni operative agli uffici, che la devono seguire; non è fonte del diritto e non vincola né il contribuente né il giudice. Il suo valore pratico sta nel fatto che anticipa la posizione che l’Agenzia terrà davanti all’organismo di composizione della crisi (OCC) e in tribunale.

A chi interessa

Le procedure di sovraindebitamento sono riservate ai debitori in stato di crisi o di insolvenza che non sono assoggettabili alla liquidazione giudiziale (che ha sostituito il fallimento), alla liquidazione coatta amministrativa o ad altre procedure liquidatorie previste dal codice civile o da leggi speciali. Vi rientrano consumatori, professionisti, imprenditori minori, imprenditori agricoli, start-up innovative e ogni altro debitore nella stessa condizione (art. 2, comma 1, lettera c, del Codice). Tra i loro debiti figurano spesso imposte non versate, in molti casi già affidate all’agente della riscossione.

Sulla nozione di consumatore la circolare segue il criterio oggettivo introdotto dal correttivo del 2024 (decreto legislativo 13 settembre 2024, n. 136): conta la natura delle obbligazioni e il titolo per cui sono sorte. Se la persona svolge anche un’attività d’impresa o professionale, occorre ricostruire l’origine dei singoli debiti per stabilire quale procedura sia percorribile; con debiti di natura mista, se ne ricorrono i presupposti, resta la strada del concordato minore.

Il debito fiscale non è, da solo, una colpa

È il chiarimento più rilevante per chi ha accumulato imposte non pagate. La colpa grave impedisce di accedere alla ristrutturazione dei debiti del consumatore (art. 69) e di ottenere l’esdebitazione, sia nella liquidazione controllata (art. 282, comma 2) sia come debitore incapiente (art. 283, comma 7). La circolare dà conto di orientamenti dei giudici non uniformi: alcuni tribunali vedono nel sistematico mancato pagamento dei tributi, di per sé, una colpa grave; altri ammettono l’esdebitazione anche con debiti erariali prevalenti, se non emergono condotte fraudolente o gravemente imprudenti.

L’Agenzia precisa che la colpa grave non può essere desunta in modo automatico dalla prevalenza del debito tributario o dal protrarsi dell’inadempimento. Gli uffici devono considerare nel complesso le cause dell’indebitamento, la disponibilità e la destinazione delle risorse e l’eventuale aggravamento consapevole della situazione, distinguendo le condotte di macroscopica imprudenza dalle situazioni di effettiva incapacità di pagamento dovute a circostanze oggettive e documentate. Tra gli elementi che possono assumere rilievo, se documentati e collegati all’inadempimento, la circolare indica il mancato incasso dell’IVA addebitata in fattura, l’insolvenza dei clienti, il mancato o ritardato pagamento da parte dei committenti e una forte riduzione del reddito o dell’attività. Queste circostanze non escludono di per sé la colpa grave: vanno valutate insieme alla loro imprevedibilità, alla durata della crisi di liquidità e alle iniziative prese per contenere i debiti.

Ristrutturazione dei debiti del consumatore

In questa procedura i creditori, Fisco compreso, non votano: possono presentare osservazioni e contestare la convenienza della proposta davanti al giudice, che omologa il piano se il credito dell’opponente può essere soddisfatto in misura non inferiore a quella realizzabile con la liquidazione controllata (art. 70, comma 7). La circolare si sofferma sulla durata del piano e sul rinvio dei pagamenti.

• Durata. Il Codice non fissa una durata massima e la giurisprudenza ammette piani anche oltre i cinque o i sette anni. Gli uffici devono verificare che le proposte con pagamenti ultrannuali siano motivate e giustificate dalla convenienza economica rispetto all’alternativa liquidatoria attestata dall’OCC, cioè rispetto a quanto i creditori otterrebbero dalla liquidazione dei beni. Se più soluzioni praticabili sono tutte vantaggiose rispetto alla liquidazione, gli uffici valutano quella che assicura «una più efficace tutela delle ragioni erariali, anche sotto il profilo della tempistica dei pagamenti».
• Rinvio dei pagamenti. Il piano può prevedere una moratoria fino a due anni dall’omologazione per il pagamento dei crediti muniti di privilegio, pegno o ipoteca; sono dovuti gli interessi legali (art. 67, comma 4). Richiamando l’ordinanza della Corte di cassazione n. 11676 del 29 aprile 2026, la circolare qualifica la moratoria come sospensione dell’esigibilità: i pagamenti possono partire più tardi, ma gli interessi legali continuano a maturare sui crediti privilegiati per tutta la moratoria e gli uffici verificheranno che il piano ne assicuri il pagamento.
• Pagamento parziale dei privilegiati. Per legge (art. 67, comma 4) i crediti muniti di privilegio, pegno o ipoteca possono essere soddisfatti anche solo in parte, purché ricevano almeno quanto otterrebbero, in ragione della collocazione preferenziale, dalla liquidazione dei beni o dei diritti oggetto della causa di prelazione, come attestato dall’OCC.

Concordato minore: chi decide per il Fisco

Nel concordato minore i creditori votano. Per i tributi amministrati dall’Agenzia vota la Direzione provinciale competente, per la generalità dei crediti; l’agente della riscossione vota soltanto per gli oneri di riscossione di sua spettanza. Gli uffici devono esaminare le proposte con la massima tempestività, manifestare sempre la propria posizione all’OCC nei termini assegnati e, se non aderiscono, motivare il dissenso in modo puntuale.

La circolare prende atto della sentenza della Corte di cassazione n. 14555 del 16 maggio 2026: l’omologazione del concordato minore senza l’adesione dell’amministrazione finanziaria non richiede una proposta di transazione fiscale secondo l’art. 88 del Codice, perché il concordato minore ha una procedura propria e più semplice. Di conseguenza l’ufficio non deve chiedere il parere conforme della Direzione regionale. Restano applicabili, secondo l’Agenzia, i principi sostanziali dell’art. 88, a partire dal trattamento non deteriore dei crediti tributari e contributivi.

Resta ferma la regola dell’art. 80, comma 3: il giudice omologa il concordato minore anche senza l’adesione dell’amministrazione finanziaria quando l’adesione è determinante per raggiungere la percentuale richiesta e, anche sulla base della relazione dell’OCC, la proposta di soddisfacimento dell’amministrazione è conveniente rispetto all’alternativa della liquidazione controllata.

Liquidazione controllata ed esdebitazione

Nella liquidazione controllata il liquidatore vende i beni del debitore, salvo quelli che la legge esclude (art. 268, comma 4), per soddisfare i creditori. Il Fisco partecipa al concorso: l’agente della riscossione presenta la domanda di ammissione al passivo per i crediti già iscritti a ruolo, gli uffici quantificano e fanno valere gli altri.

La liquidazione, da sola, non libera dai debiti rimasti scoperti: serve l’esdebitazione. Nella liquidazione controllata l’esdebitazione opera con il provvedimento di chiusura della procedura oppure, se la procedura dura di più, decorsi tre anni dalla sua apertura, ed è dichiarata dal tribunale con decreto motivato (art. 282, comma 1). Non spetta se ricorre una causa ostativa: tra queste, l’aver determinato il sovraindebitamento con colpa grave, malafede o frode. La circolare ricorda che il decorso del triennio non opera in modo automatico: il giudice deve comunque accertare le condizioni di legge.

Questi sono gli effetti dell’esdebitazione sui debiti fiscali, come risultano dalla legge e dai chiarimenti della circolare:

• i debiti rimasti insoddisfatti, compresi quelli d’imposta, diventano inesigibili nei confronti del debitore (art. 278, comma 1): per la circolare il debito non si estingue, ma i creditori non possono più agire contro il debitore; dall’emissione del provvedimento gli uffici sospendono le partite iscritte a ruolo e i carichi affidati all’agente della riscossione;
• le sanzioni amministrative tributarie accessorie ai debiti esdebitati seguono la stessa sorte, mentre restano escluse le sanzioni pecuniarie che non siano accessorie a debiti estinti (art. 278, comma 7, che usa questa formula); gli uffici verificano caso per caso il collegamento tra sanzione e debito principale;
• restano salvi i diritti dei creditori verso i coobbligati e i fideiussori (art. 278, comma 6): il familiare che ha garantito un debito non è liberato dall’esdebitazione del debitore principale.

L’art. 278, comma 7, esclude inoltre dall’esdebitazione gli obblighi di mantenimento e alimentari e i debiti per il risarcimento dei danni da fatto illecito extracontrattuale.

Il debitore incapiente

La persona fisica meritevole che non può offrire ai creditori alcuna utilità, diretta o indiretta, nemmeno in prospettiva futura, può ottenere l’esdebitazione una sola volta (art. 283). Se entro tre anni dal decreto (erano quattro prima del correttivo del 2024) sopravvengono utilità ulteriori che consentono di soddisfare utilmente i creditori, il debito torna esigibile nei limiti fissati dalla norma; in quel periodo il debitore presenta la dichiarazione annuale indicata nel decreto e l’OCC vigila.

La norma fissa anche un parametro di reddito, legato all’assegno sociale e alla scala di equivalenza ISEE. Per l’Agenzia è un indicatore da integrare con una valutazione complessiva: gli uffici devono verificare in concreto, e non in modo formalistico, se esistono risorse ulteriori, patrimoniali o reddituali, anche indirette o solo apparentemente riferibili a terzi. Ricevuto il decreto di esdebitazione, l’ufficio verifica l’assenza di atti in frode e di condotte dolose o gravemente colpose; il reclamo va proposto solo in presenza di elementi oggettivi e documentati.

Che cosa conviene fare

1. Ricostruire l’origine dei debiti. Poiché la sola prevalenza del debito fiscale non basta a provare la colpa grave, conta poter dimostrare perché le imposte non sono state pagate: IVA non incassata, clienti insolventi, calo del reddito, uso delle risorse disponibili. Questi elementi vanno documentati già nella relazione dell’OCC.
2. Far chiedere subito dall’OCC la situazione del debito tributario. In attesa della quantificazione completa, gli uffici possono fornire all’OCC una stima del debito fiscale risultante dagli archivi disponibili, precisando che potrà essere aggiornata. Per i carichi già affidati all’agente della riscossione, la comunicazione all’OCC spetta all’agente; gli uffici depurano i propri importi da quelle somme.
3. Costruire con cura il confronto con la liquidazione. Durata del piano, pagamento parziale dei privilegiati e omologazione senza adesione del Fisco dipendono tutti dalla convenienza rispetto all’alternativa liquidatoria. Su questo confronto, contenuto nell’attestazione dell’OCC, si concentreranno le verifiche dell’Agenzia.
4. Considerare la posizione dei garanti. Se un familiare ha prestato garanzie, la soluzione va studiata anche per lui, perché l’esdebitazione del debitore principale non lo protegge.

Le procedure di sovraindebitamento richiedono l’assistenza di un OCC e una valutazione attenta del singolo caso. La circolare non cambia le regole, ma rende più prevedibile il comportamento dell’Agenzia, che in queste procedure è spesso tra i creditori più rilevanti.

Fonti

Agenzia delle Entrate, circolare n. 9/E del 21 ottobre 2026 (Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, Parte II: sovraindebitamento ed esdebitazione) e comunicato stampa del 21 ottobre 2026

Agenzia delle Entrate, circolare n. 5/E del 16 luglio 2026 (Parte I)

D.lgs. 12 gennaio 2019, n. 14, artt. 2, 65, 67, 69, 70, 80, 88, 268, 278, 282 e 283 (testo vigente al 26/10/2026); d.lgs. 13 settembre 2024, n. 136

Corte di cassazione, ord. n. 11676 del 29 aprile 2026 e sent. n. 14555 del 16 maggio 2026, richiamate dalla circolare