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Terreno destinato a parcheggio a raso: per la Cassazione è edificabile ai fini fiscali

Con l’ordinanza n. 26613 pubblicata l’11 ottobre 2026 la Sezione tributaria afferma che la destinazione a servizi pubblici non basta a escludere l’imponibilità della plusvalenza ai sensi dell’art. 67, comma 1, lett. b), TUIR. Resta fuori solo il vincolo assoluto di inedificabilità che non operi con compensazioni.

Chi vende un terreno che il piano regolatore destina a servizi pubblici, come un parcheggio a raso, non sfugge al regime delle plusvalenze dell’art. 67, comma 1, lett. b), TUIR solo perché sul fondo non si può realizzare alcun volume coperto: per la Cassazione quel terreno ha una potenzialità edificatoria rilevante ai fini fiscali. Lo afferma la sez. V civ. con l’ordinanza n. 26613 pubblicata l’11 ottobre 2026, che enuncia un principio di diritto. Secondo l’orientamento richiamato, il regime delle plusvalenze cede solo davanti a un vincolo assoluto di inedificabilità che non operi con compensazioni.

Il caso e il principio di diritto

L’Agenzia delle Entrate aveva accertato per il 2016 una plusvalenza non dichiarata di 226.146 euro sulla cessione di un terreno a Diano Marina, che la contribuente indicava censito come orto irriguo e di fatto coltivato a orto. In appello la Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Liguria (sent. n. 308/01/2024) aveva riformato il primo grado, sulla base delle norme del piano urbanistico comunale (PUC) invocate dalla contribuente, dopo aver acquisito dal Comune la conferma che sull’area erano consentiti soltanto parcheggi a raso, senza coperture né piani sovrapposti.

La Corte ha respinto il motivo sulla motivazione apparente e accolto quello di violazione di legge. Richiamati l’art. 36, comma 2, d.l. 223/2006 e Cass. SU 25505/2006, ha dato continuità all’orientamento maggioritario, giudicando isolati i precedenti contrari (Cass. 19668/2008 e 10713/2009): l’edificabilità ai fini tributari si valuta in astratto sullo strumento urbanistico generale e non coincide con la destinazione residenziale. Secondo il principio di diritto, non può escludersi l’imponibilità della plusvalenza per la sola circostanza che il terreno si trovi in zona vincolata a un utilizzo meramente pubblicistico; va riconosciuta la potenzialità edificatoria rilevante ai fini fiscali al terreno destinato dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico, «quali i ‘parcheggi a raso’». La sentenza è stata cassata con rinvio: il giudice del rinvio si uniformerà al principio e a quanto statuito dalla Corte, che ha già affermato che l’uso a parcheggio a raso confermato dal Comune non esclude la plusvalenza. La lite non è chiusa.

Il quadro normativo

La cessione di terreni edificabili da parte di privati è regolata dall’art. 67, comma 1, lett. b), TUIR, che tassa come redditi diversi le plusvalenze da cessione a titolo oneroso di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria secondo gli strumenti urbanistici vigenti al momento della cessione, senza limite quinquennale e anche se il bene è pervenuto per successione o donazione.

Per l’art. 36, comma 2, d.l. 223/2006 un’area è fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal comune, indipendentemente dall’approvazione regionale e dagli strumenti attuativi. Il comma è abrogato con effetto dal 1° gennaio 2027 (d.lgs. 5 agosto 2026, n. 141); dalla stessa data il d.P.R. 917/1986 è sostituito dal testo unico delle imposte sui redditi (d.lgs. 19 giugno 2026, n. 117): per le cessioni da quella data vanno verificate le disposizioni corrispondenti.

Il costo fiscale è quello previsto dall’art. 68, comma 2, TUIR: prezzo di acquisto più costi inerenti, rivalutato secondo l’indice ISTAT. Per i terreni ricevuti in successione vale il valore dichiarato o definito, più l’imposta di successione; per quelli ricevuti in donazione, il costo del donante più l’imposta sulle donazioni; in entrambi i casi si aggiungono i costi successivi inerenti. La plusvalenza è soggetta a tassazione separata (art. 17, comma 1, lett. g-bis, TUIR), salvo opzione per quella ordinaria (art. 17, comma 3).

Vincoli, servizi pubblici e compensazioni

L’ordinanza non ricorre alla distinzione amministrativa fra vincoli conformativi ed espropriativi e ragiona su un’altra contrapposizione: da un lato i vincoli di destinazione per finalità pubbliche, che non fanno venir meno la natura edificabile; dall’altro i vincoli di inedificabilità assoluta stabiliti in via generale e preventiva, ad esempio ambientali, paesistici o idrogeologici, anche sovraordinati, quando neutralizzano in concreto ogni utilizzazione edificatoria. Il vincolo paesaggistico di regola subordina l’intervento all’autorizzazione (art. 146 d.lgs. 42/2004), non lo esclude. Le aree destinate a servizi pubblici o di interesse pubblico, come parcheggi, strade e verde attrezzato, ricadono di regola nella prima categoria: l’ordinanza richiama Cass. 14503/2016 e, per una zona F in cui le norme tecniche consentivano di affidare le attrezzature a privati convenzionati, Cass. 20950/2015. Proprio quel precedente mostra, a nostro avviso, che la possibilità di un intervento privato, tipica del vincolo conformativo, pesa nella qualificazione.

Neppure il vincolo assoluto chiude la questione: occorre accertare se operi con compensazioni, cioè con scambio o maggiorazione degli indici di fabbricabilità a favore di terreni limitrofi che tornino utili anche al cedente. La Corte parla di compensazioni, non di perequazione: sono istituti distinti, ma a nostro avviso rileva anche il diritto edificatorio attribuito dal piano con meccanismi perequativi, trasferibile e trascrivibile (art. 2643, n. 2-bis, c.c.). Richiamando Cass. 3243/2021, la Corte indica come spia dell’utilizzabilità edificatoria, indiretta e in senso economico, il prezzo ben più elevato del normale valore agricolo della zona. È un elemento di peso nel contraddittorio: un prezzo da area urbana su un fondo inedificabile va spiegato.

Terreno agricolo, lottizzazione, esproprio

Il terreno qualificato agricolo resta fuori dalla seconda parte della lett. b): la plusvalenza è imponibile solo se il terreno è stato acquistato da non più di cinque anni, esclusi quelli ricevuti per successione; per quelli donati il quinquennio decorre dall’acquisto del donante. La finzione di non edificabilità per i terreni posseduti e condotti da coltivatori diretti e IAP iscritti nella previdenza agricola, sui quali persiste l’utilizzazione agro-silvo-pastorale (art. 1, comma 741, lett. d, l. 160/2019), vale per l’IMU; l’art. 67 non la richiama e, a nostro avviso, non sottrae a tassazione la plusvalenza su un’area edificabile.

La lottizzazione o le opere intese a rendere il terreno edificabile, seguite dalla vendita, ricadono nella lett. a) dell’art. 67: la plusvalenza concorre al reddito complessivo e va nel rigo RL5 del modello Redditi PF.

Le indennità di esproprio e i corrispettivi di cessione volontaria nel procedimento espropriativo, per terreni nelle zone omogenee A, B, C e D o destinati all’edilizia residenziale pubblica, subiscono una ritenuta del 20% a titolo d’imposta, salvo opzione per la tassazione ordinaria (art. 11, commi 5-8, l. 413/1991; art. 35 d.P.R. 327/2001). Le aree a parcheggio pubblico ricadono spesso in zona F, fuori da questo regime. La vendita negoziata fuori dal procedimento segue l’art. 67, comma 1, lett. b).

In pratica

• Il venditore chiede per tempo al Comune il certificato di destinazione urbanistica: va allegato al rogito a pena di nullità e vale un anno se non sono intervenute modifiche degli strumenti urbanistici (art. 30, commi 2 e 3, d.P.R. 380/2001). Vanno lette anche le norme tecniche e le varianti adottate: ai fini fiscali conta lo strumento generale adottato alla data della cessione, non l’uso effettivo né il catasto.
• Se il terreno era posseduto al 1° gennaio 2026 e il costo fiscale è basso, entro il 30 novembre 2026 si valuta la rideterminazione del valore (art. 7 l. 448/2001): perizia giurata e versamento dell’imposta sostitutiva, o della prima rata, entro quella data. L’imposta, nel testo vigente, è del 18% del valore periziato, in tre rate al massimo con interessi del 3% annuo sulle successive. Conviene giurare la perizia prima dell’atto.
• Il professionista indica la plusvalenza nel modello Redditi PF dell’anno d’incasso, rigo RM2 (codice 2), barrando la casella se opta per la tassazione ordinaria; sulla plusvalenza non assoggettata a ritenuta è dovuto, nei termini del saldo, l’acconto del 20% (art. 1, comma 3, d.l. 669/1996), codice tributo 4200.
• Chi sostiene l’inedificabilità assoluta documenta la prescrizione che vieta di edificare e l’assenza di compensazioni o diritti edificatori trasferibili, con una perizia che spieghi il prezzo rispetto al valore agricolo.
• Se arriva un avviso di accertamento, nel contraddittorio e negli istituti deflattivi si discute anzitutto il valore e il costo, perché sulla qualificazione l’orientamento di legittimità è ampiamente maggioritario.

Domande frequenti

Ho ereditato il terreno molti anni fa: devo dichiarare la plusvalenza?

Sì, se alla data della cessione il terreno è edificabile secondo lo strumento urbanistico generale: per la lett. b) non contano né il tempo trascorso né il titolo gratuito. Il costo è il valore dichiarato in successione, aumentato dell’imposta di successione e dei costi inerenti; se è basso, va valutata la rideterminazione del valore.

Vendo l’area al Comune che deve realizzare il parcheggio: è un esproprio?

Solo se l’atto è una cessione volontaria stipulata nel procedimento espropriativo, dopo la dichiarazione di pubblica utilità e prima dell’esecuzione del decreto di esproprio (art. 45 d.P.R. 327/2001). In tal caso, per i terreni nelle zone A, B, C e D o destinati all’edilizia residenziale pubblica, l’ente opera la ritenuta del 20% a titolo d’imposta, salvo opzione per la tassazione ordinaria (art. 11 l. 413/1991; art. 35 d.P.R. 327/2001). Le aree a parcheggio pubblico ricadono spesso in zona F, fuori da questo regime: lì il trattamento va verificato caso per caso. Una compravendita ordinaria con l’ente resta una cessione soggetta all’art. 67, comma 1, lett. b), TUIR.

L’ordinanza chiude la lite?

No. La Corte ha cassato la sentenza con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Liguria, in diversa composizione, che dovrà uniformarsi al principio di diritto e a quanto statuito dalla Cassazione (art. 384, comma 2, c.p.c.). Il giudizio va riassunto entro sei mesi dalla pubblicazione dell’ordinanza, altrimenti l’intero processo si estingue (art. 63 d.lgs. 546/1992, vigente fino al 31 dicembre 2026; per le riassunzioni dal 2027 va verificata la disposizione corrispondente del testo unico della giustizia tributaria). Negli altri giudizi il principio vale come precedente: conferma un orientamento maggioritario, sicché a nostro avviso la tesi della non edificabilità per la sola destinazione pubblica ha scarse possibilità.

Fonti

Cass. civ., sez. V, ord. 11 ottobre 2026, n. 26613, camera di consiglio del 23 settembre 2026, r.g. n. 24519/2024

d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, artt. 17, comma 1, lett. g-bis, e comma 3; 67, comma 1, lett. a) e b); 68, comma 2 (testo vigente all’11/11/2026)

d.lgs. 19 giugno 2026, n. 117 (testo unico delle imposte sui redditi, dal 1° gennaio 2027)

d.l. 4 luglio 2006, n. 223, conv. l. 4 agosto 2006, n. 248, art. 36, comma 2 (testo vigente fino al 31/12/2026); d.lgs. 5 agosto 2026, n. 141

l. 30 dicembre 1991, n. 413, art. 11, commi 5-8

d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, artt. 35 e 45

d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 30, commi 2 e 3

d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 146

codice civile, art. 2643, n. 2-bis

l. 28 dicembre 2001, n. 448, art. 7

l. 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1, comma 741, lett. d)

d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, conv. l. 28 febbraio 1997, n. 30, art. 1, comma 3

codice di procedura civile, art. 384, comma 2; d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 63 (testo vigente fino al 31/12/2026)

Agenzia delle Entrate, istruzioni al modello Redditi PF 2026, fascicolo 2, quadri RL e RM